Kanun Hükmünde Kararname (KHK), Türk hukuk sisteminde yasama yetkisinin istisnai ve sınırlı bir biçimde yürütmeye devredilmesiyle ortaya çıkan, kanun gücünde bir düzenleyici işlemdir. KHK, klasik anlamıyla, yasama organının asli yetkisi olan kanun yapma yetkisinin geçici olarak yürütme tarafından kullanılmasına imkân tanıyan bir araçtır. Bu nedenle olağan bir norm koyma yöntemi değil, istisnai bir düzenleme tekniği olarak kabul edilir.

2017 anayasa değişikliklerinden önceki sistemde KHK’ler, yürütme organı olan Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılırdı. Ancak bu yetkinin kullanılabilmesi için mutlaka yasama organı olan Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından çıkarılmış bir yetki kanununa dayanılması gerekirdi. Yetki kanunu, KHK’nin hangi konuda, hangi amaçla, ne kadar süreyle ve hangi sınırlar içinde çıkarılabileceğini açıkça belirlemek zorundaydı. Bu yönüyle KHK, yürütmenin kendi iradesiyle değil, yasamanın çizdiği çerçeve içinde hareket edebildiği bir normatif işlemdi.

Bu dönemde KHK’ler kanun gücünde olmakla birlikte anayasanın altında yer alırdı ve kural olarak yargısal denetime açıktı. Anayasa Mahkemesi, yetki kanununa uygunluk ve anayasal sınırlar bakımından KHK’leri denetleyebilirdi. Dolayısıyla sistem teorik olarak kuvvetler ayrılığı ve hukuk devleti ilkeleriyle bağdaştırılmaya çalışılmıştı.

Olağanüstü hâl dönemlerinde çıkarılan KHK’ler ise bu klasik modelden ayrılan özel bir tür oluşturuyordu. Olağanüstü hâl ilanı sonrasında çıkarılan bu KHK’ler için ayrıca bir yetki kanununa ihtiyaç duyulmuyordu. Ama anayasal teoride bu KHK’lerin, yalnızca olağanüstü hâlin gerekli kıldığı konularla sınırlı olması ve geçici nitelik taşıması gerekiyordu. Buna rağmen özellikle 2016–2018 döneminde çıkarılan OHAL KHK’leri, çok geniş alanları düzenlemiş, binlerce kişiyi doğrudan etkileyen kalıcı sonuçlar doğurmuş ve hukuk devleti ilkesi açısından ciddi tartışmalara yol açmıştır.

2017 anayasa değişiklikleriyle birlikte Türk hukuk sisteminde KHK rejimi sona erdirilmiştir. Parlamenter sistemden Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi’ne geçilmesiyle Bakanlar Kurulu kaldırılmış, buna bağlı olarak da klasik anlamda KHK çıkarma yetkisi ortadan kalkmıştır. Ancak bu durum, yürütmenin norm koyma yetkisinin tamamen sona erdiği anlamına gelmez.

2017 sonrasında KHK’nin yerini Cumhurbaşkanlığı kararnameleri almıştır. Bu yeni düzenleme, kavramsal olarak KHK’den önemli ölçüde farklıdır. Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, yasamadan alınan bir yetki kanununa değil, doğrudan anayasaya dayanmaktadır. Ayrıca kararname çıkarma yetkisi kolektif bir yürütme organı yerine tek kişide, yani Cumhurbaşkanında toplanmıştır.

Anayasa, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin sınırlarını teorik olarak belirlemiştir. Buna göre temel hak ve özgürlükler kararnameyle düzenlenemez; kanunla düzenlenmiş bir alanda kararname çıkarılamaz ve kanun ile kararname arasında çatışma olması hâlinde kanun üstün gelir. Ancak uygulamada, özellikle kamu yönetimi, idari teşkilat ve yürütmenin organizasyonu gibi alanlarda Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin oldukça geniş bir etki alanı oluşturduğu görülmektedir.

Sonuç olarak KHK, 2017 öncesi Türk hukukunda yasamanın denetimi altında yürütmeye tanınmış istisnai bir düzenleme yetkisini ifade ederken, 2017 sonrasında bu kavram tarihsel bir nitelik kazanmıştır. Bugün mesele yalnızca KHK’nin kaldırılması değil, yasama ile yürütme arasındaki dengenin yapısal olarak değişmiş olmasıdır. Bu değişim, hukuk devleti ve kuvvetler ayrılığı ilkeleri bakımından hâlen yoğun biçimde tartışılmaya devam etmektedir.

20 Temmuz 2016 – 18 Temmuz 2018 tarihleri arasında uygulanan olağanüstü hal dönemi, KHK rejiminin teorik çerçevesinin pratikte ne kadar geniş yetkiler içerdiğini, hukuk devleti ilkeleriyle nasıl bir gerilim yarattığını ve toplumsal sonuçlarını anlamak için eşi benzeri görülmemiş bir vaka analizi sunmaktadır. Bu dönem, KHK’lerin anayasal sınırlarının ne ölçüde zorlandığını gözler önüne sermiştir.

Bu iki yıllık süre zarfında, Cumhurbaşkanı başkanlığındaki Bakanlar Kurulu tarafından toplam 32 OHAL KHK’si çıkarılmıştır. OHAL İşlemleri İnceleme Komisyonu’nun verilerine göre, bu KHK’ler ile 125.678 kamu görevlisi meslekten ihraç edilmiştir. İnsan Hakları Derneği (İHD) raporlarına göre ayrıca binlerce sivil toplum kuruluşu ve medya organı kapatılmıştır. Kapatılanlar arasında 1.607 dernek, 168 vakıf, 67 gazete, 37 televizyon kanalı, 6 haber ajansı, 18 dergi ve 29 yayınevi bulunmaktadır.

Bu tedbirlerin kapsamı, Anayasa’da öngörülen “olağanüstü halin gerekli kıldığı konular” ilkesini aşan düzenlemeler içermiştir. Venedik Komisyonu ve İHD raporlarında da vurgulandığı üzere, KHK’ler sadece güvenlik tedbirleriyle sınırlı kalmamış, OHAL ile doğrudan ilgisi bulunmayan ve kalıcı nitelikte yasal değişiklikler yapmıştır.

OHAL KHK’leri ile alınan ihraç ve kapatma gibi tedbirlerin gerekçesi olarak kullanılan “üyelik, mensubiyet, iltisak veya irtibat” gibi kavramlar, hukuki tanımlarının belirsiz ve muğlak olması nedeniyle yoğun eleştirilere maruz kalmıştır. Hukuki öngörülebilirlikten uzak olan bu ifadeler, idarenin geniş takdir yetkisi kullanmasına ve keyfi uygulamalara zemin hazırlamıştır. Bu tedbirler, bireylerin sosyal ve ekonomik hayata katılımını imkânsız kılan ve insan hakları kuruluşları ile hukukçular tarafından “sivil ölüm” olarak nitelendirilen ağır ve zincirleme sonuçlara yol açmıştır:

• Kamu görevinden ömür boyu menedilmeve bir daha kamuda istihdam edilememe.
• İhraç edilen kişilerin ve bazen aile üyelerinin pasaportlarının iptal edilmesi, seyahat özgürlüğünün kısıtlanması.
• Silah ve pilot lisanslarının iptali.
• Kamu konutlarından 15 gün içinde çıkarılma.
• Kapatılan kurumların mal varlıklarına bedelsiz olarak el konulması.
• İsimlerin Resmî Gazete’de yayımlanmasıyla oluşan ağır sosyal damgalanma.

Anayasa Mahkemesi’nin 2022/133 sayılı kararında da analiz edildiği üzere, bu tür uygulamalar Anayasa’nın 15. maddesiyle güvence altına alınan ve OHAL’de dahi dokunulamayacak çekirdek hakları doğrudan ihlal etmiştir. Kişiler, haklarında kesinleşmiş bir mahkeme kararı olmaksızın, idari bir kararla ve içeriği belirsiz, öngörülemez ve geçmişe dönük olarak uygulanan kavramlara dayanılarak ağır yaptırımlara maruz bırakılmıştır. Bu durum, anayasal güvence altındaki masumiyet karinesi ve suç ve cezaların geçmişe yürümezliği ilkelerinin açık bir ihlalini teşkil etmektedir.